新时代省级国土空间管治的区划体系构建 —以云南省为例

2021

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本文为《城乡规划》2021年

期刊以飨读者的第 8 篇论文

摘 要

Abstract

国土空间规划是各类开发保护建设活动的基本依据。其中，空间管治区划体系的建立，是确保战略落实深化、科学导控国土空间保护利用的重要内容。

省级政府作为国家战略政策上下传导和相对独立的空间治理单元，肩负着精确管控和原则管控的双重责任。从省级空间管治的实践历程来看，空间管治开始由离散治理走向集中的分层次综合治理，由单一要素管控走向全域全要素的综合集成。

总结过去四种典型的空间管治区划方法，结合新时代省级国土空间规划管控的要求，本文提出建立“集中+ 分治”的管控模式，建议“区域+ 要素”用途管制体系的优化思路，并结合云南省的案例，从分层治理、底线管控、功能引导、综合管治四个方面提出构建省级国土空间管治区划体系的建议方案。

作 者

Writer

朱德宝  云南省设计院集团有限公司副总规划师，云南省设计院集团有限公司规划院总规划师，正高级工程师

刘家贤  云南省设计院集团有限公司规划院专业总工 高级工程师

党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，空间治理是其中重要的内容。在生态文明建设的总体要求下，国土空间治理能力的提升，是新时代实现高质量发展、保障市场在资源配置中起决定性作用的重要保障。

党的十九届三中全会提出深化党和国家机构改革的总要求，国家治理体系和治理能力现代化，特别是空间治理体系建设和能力现代化向纵深发展。

《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》要求全国建立“五级三类”的国土空间规划体系，明确提出其中的省级国土空间规划，是承上启下的一级规划，是对全国国土空间规划的落实，能够指导市县国土空间规划的编制，侧重于协调性。

《自然资源部关于全面开展国土空间规划的通知》明确提出，省级国土空间规划要对主体功能区进行划分，对城镇开发边界、生态保护红线、永久基本农田的协调进行落实。

建立新时代国土空间规划体系是一项改革任务。省级单元既需要落实中央意志，也需要进行向下的全域统筹引导的安排，它也是市县国土空间区划体系的基本骨架。省级国土空间区划体系在国土空间规划体系建设中尤为重要。

云南省位于我国西部，属于欠发达、沿边、自然资源和历史人文多元多样的省份，其国土空间区划体系的构建与探索，可为同类型地区国土空间区划体系的完善提供一定的参考和借鉴。

01

新时代省级国土空间治理的要求

贯彻新发展理念，体现生态文明、绿色发展的理念，促进高质量发展转型，是新时代省级国土空间治理的基本思路。2015 年，中共中央国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，要求“构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”“推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，努力走向社会主义生态文明新时代”，充分体现了生态文明建设在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程中的突出地位。

《省级国土空间规划编制指南（试行）》要求通过优化国土空间开发保护格局，加快形成绿色发展方式和生活方式。确保管控要求自上而下的高效传导和精准落实，是省级国土空间治理的基本要求。国土空间规划是体现国家意志的约束性规划。要求自上而下地来编制，下级规划要服从上级规划，专项规划和详细规划要落实总体规划。空间管治区划也要能自上而下地贯穿落地。

更加系统、全面地提出全域全要素管控措施，实现区域协调融合发展，是省级国土空间治理的基本内容。空间管治对象由过去的重城市轻乡村、重开发建设轻生态保护，开始转向行政辖区空间的全域，生态空间、农业空间、城镇空间的全要素，以及国土空间载体、资源和生态三种属性。

空间管控区划不再是单一的建设或非建设管控，也开始转向综合、多元的管控，更加注重空间保护开发的质量和效能。

满足人民对美好生活的需求是省级国土空间治理的根本目标。新时代，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。空间管治应更加注重满足高质量发展、高效资源利用、高品质建设的人民需要，应适应落地管控的需要，处理好刚性和弹性之间的关系。

02

省级空间管治区划的实践

空间管治分区的思想是源自《雅典宪章》中关于城市居住、工作、游憩、交通四大功能的认识。随后，城市空间管治逐步由对城市的认识拓展到全域，进而延伸至对人地关系、人与自然关系的统筹。当前空间区划管理实践主要可分为要素保护、发展协调、主体功能引导和用途管制四类典型的方式。

2.1 以生态功能区划为代表的要素保护类管控

保护类管控主要是将保护对象从系统中抽离，以单要素、单学科的理论方法开展全域空间的专项研究，并基于现状条件的综合分析，以空间保护的重要性和亟须保护的突出区域作为区划的主要依据。

其中最具代表性且理论方法最为成熟的是生态功能区划。生态功能区划主要是运用生态学原理，分析区域生态特征、生态系统服务功能与生态敏感性，利用空间分异规律划定生态功能分区。

2008 年、2015 年，国家环境保护部先后发布《全国生态功能区划》，提出加强重要区域自然生态保护、优化国土空间开发格局、增加生态用地、保护和扩大生态空间的要求，划定了三大类、9 个类型共242 个生态功能区，确定63 个重要生态功能区，覆盖我国陆地国土面积的49.4%。

2009 年，云南省也印发了《云南省生态功能区划》，将云南省划分为“季风热带北缘热带雨林生态区、高原亚热带南部常绿阔叶林生态区、高原亚热带北部常绿阔叶林生态区、亚热带（东部）湿润常绿阔叶林生态区以及青藏高原东南缘寒温性针叶林和草甸生态区”5 个一级区、19 个二级区、65 个三级区（图1）。

图1 云南省生态功能区划

2.2 以省域城镇体系规划为代表的发展协调类管控

发展协调类管控的重点是以建设发展空间为核心，以发展战略的空间布局落位为目标，统筹协调人口、产业、经济、城镇的空间布局，配置支撑发展的必要基础设施等。它是一套综合性突出的空间管治体系，但侧重于对建设空间和战略空间的协调，典型代表是全国层面的城乡规划，省级层面则为省域城镇体系规划。

省域城镇体系规划依据《城乡规划法》编制，是以人口城镇化的科学发展为目标，优化省域城镇空间布局，引导城乡发展，对省域空间资源进行统筹安排，具有显著的科学发展特征，是以建设行为的空间管控为核心。

2015 年经国家批复的《云南省城镇体系规划（2015—2030 年）》，将全省空间划分为禁止建设区、限制建设区、适宜建设区和已建区四类管制分区，并按照已有的政策衔接、现况资源条件分析和发展战略要求等因素对四类分区进行细化，划定了 13 个小类分区（图2）。

图2 云南省城镇体系规划中对发展协调类空间管控的分布

2.3 以差异化政策设计为目标的主体功能类管控

主体功能管控是国家战略要求自上而下传导的重要保障。2010 年国务院印发《全国主体功能区规划》，在国家层面划分优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域（包括农产品主产区、重点生态功能区）、禁止开发区域四类主体功能区，在财政、投资、产业、土地、农业、人口、民族、环境、应对气候变化、绩效考核等方面制定了针对性的政策措施。

2015年省政府印发《云南省主体功能区规划》，在全国主体功能区规划的基础上，细化提出了省级战略空间区域。

2.4 以指标和图斑双管控为手段的用途管制类管控

《土地管理法》明确规定国家实行土地用途管制制度，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。

严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护，以计划式的思路与方法，对指标和图斑进行刚性管控。

2.5 四种典型实践对新时代空间管治的启示

保护优先类空间管控的基本特征是集成性、自然性、计量性。集成性表现为从单要素的角度综合了我国建国以来自然区划、农业区划、气象区划，以及生态系统及其服务功能研究的成果，集成了森林生态系统、草原生态系统、湿地生态系统、荒漠生态系统、农田生态系统、城市生态系统六大生态系统分类的认识。

计量性表现为已形成了成熟的计量分析模型方法。自然性表现为充分认识区域生态系统的结构、过程，及生态服务功能空间分异的规律，从而划定生态功能区，而非行政区划。从现象层面抽象地形成“空间”的“自然法则”，作为规范人们行为的“制度规则”。

发展协调类空间管控的基本特征是预期性、人文性、层级性。预期性是基于对未来人口和城镇体系发展的预测，从历史、现在、未来的时间视角，增强区划管理的战略性和长期性，具有适宜未来发展需求的特性。人文性表现为重点管控与人的行为活动密切相关的空间，以城镇高质量发展为目标，关注历史文化空间的保护传承。层级性表现为管控区划与行政区划的严格对应。

主体功能类空间管控的基本特征是战略性、综合性和政策性。战略性表现为以自上而下的方式分层落实，保障战略落地，协调保护和发展的关系，识别分级分类重点区域，对树立科学发展观和生态文明理念起到重要的促进作用。综合性表现为运用科学的分析方法对空间保护开发进行综合研判，将资源环境承载能力和开发适宜性作为区划的主要依据，并建立了识别主体功能的10 项定性与定量相结合的指标体系和方法。

主体功能区强调对不同分区的差异化政策设计和精准施策，提出了生态功能转移支付、环境容量控制、政绩考核指标、部门红线内划定、负面清单管理等政策，以保障管控的有效实施。

用途管制类空间管控的基本特征是垂直性、强制性、信息化管理。土地管理采用垂直管控的方式，建立了一套高效、直接的决策管理制度。强制性表现为国家以下达计划指标和图斑双管控的方式，对基本农田和耕地保有量的底线进行刚性管控。信息化管理技术的运用，使各层级均可以掌握有坐标、有图斑、有指标的土地的用途实施情况，确保了上级及时有效地监管以及下级决策高效地实施。

综合上述分析，新时代省级国土空间管制区划体系不是一个完全推倒重来的工作，而是应当结合实践经验，在重点单要素空间管控措施集成、空间自然要素和政策要求相结合、土地用途在不同区域存在差异化特征的基础上开展研究。

03

新时代空间管治区划的优化思路

3.1 建立“集中+ 分治”的层级管控模式，确保国家战略的传导与实施

国土空间管治模式体现并决定了省级空间管治的目标和职责。为了加强空间管控的宏观统筹作用，常常需要向国家和区域上移部分规划权力；而为了增强空间管控的灵活、弹性和及时反应能力，也需要向地方下放若干的规划权力。

从国际经验看，空间治理体系分为以德国为代表的地方自治型联邦制模式，以荷兰、日本为代表的国家干预型集中模式，以欧盟为代表的综合协调型共同体模式。

尽管事权的层级划分各不相同，但分层分治的理念是一致的。从当前我国已经建立的各类空间管控机制出发，应当形成空间事权的“集中+ 分治”模式（图3）。

图3 省域国土空间“集中+ 分治”的基本管控模式

集中方面，按照各层级政府的空间治理职责，自上而下地做好国家战略的传导、落实和下级政府的协调。分治方面，按照各类已建立的空间管控规则，形成分层定界定位的管控线，同时自下而上地对辖区内空间保护利用担负主要职责。省级空间治理的目标是履行好落实国家战略、统筹协调省域空间保护和利用的职责。

在省级空间治理体系中，“ 集中”指省级实现全域全要素统筹，划定分级事权区域并制定管控规则；“分治”有两个方面的含义：

一是分级治理。按照“一级政府一级事权”原则，省级战略区域由国家授权省级负责监管，其他空间区域由属地市县负责管理。

二是分类治理。按照空间要素所处的不同空间进行分类，制定空间管控保护和利用措施。通过“集中+ 分治”模式，打破层级管控“省级管宏观、县市管落地”的教条，实现从规划体系上保证国家大尺度重组格局与“分权制”下地方对自身发展诉求的统一。

采用上下结合的方法，实现对应事权的管控到底，以及省域空间全域全要素“一张图”的管控。空间规划是一种重要的尺度重构工具。如在中央的直接领导下，京津冀协同发展规划从机制上突破了过去“国家—区域”或者“城市—区域”的模式，形成了“国家—区域”“国家—城市”“区域—城市”的关系，这也是一种空间分治下的集中管控（图4）。

图4 国土空间“集中+ 分治”的层级管控模式

省级空间治理体系是以省域为统筹单元对管理层级进行划分，先划分省级管控区、地方事权区，再按照各类管控要素分层级明确空间管控的边界。省级空间管控“一张图”允许地方事权的区域留白，保留管控的适度弹性和地方的发展权。省级管控区域制定监督管理制度和细则，由属地市县政府承担实施管理职责，市县管控区从保护开发的负效应分析出发，制定负面清单和底线要求。

3.2 建立基于“区域+ 要素”的用途管制体系，保障空间科学管控

区划治理是实现空间管治的政策路径，区划治理可以从空间类型和空间政策两个维度来理解。空间区划与空间政策的关系更为重要，所以两者必须相得益彰，互为支撑。

简单的“空间划线”或合并规划工具和管理主体的方式，其本质仍是“严防死守”的蓝图思维、简单的管理主导模式，并不是空间区划与政策真正的融合。

从两个维度看，管控体系可以分为主体功能差异化政策系统和国土空间用途管制作业系统。以差异化政策设计的主体功能管控模式与国土空间用途管控模式的有效结合，建立“区域+ 要素”的用途管制体系（图5），是保障空间管控体系科学性、可落地的关键。

图5 分区差异化的用途管制体系

区域视角下的用途管制，即主体功能区定位。主体功能管制是对空间保护和空间开发建设的重要性进行综合分析，分区分类，是自上而下地确保国家战略落地实施、形成政策“合力”的主要工具。

通过对主体功能“去行政单元”的深度细化，将形成管控区域空间功能结构，突出系统协调功能的差异化政策。在国家层面，主体功能关注的是生态空间资源的本底功能、城镇经济功能和基本粮食生产能力的安全功能，在省级层面，其应当在满足国家要求的前提下，突出地方特色管制的功能，建立与空间主体功能相协调的分类考核评价机制。

如上海市城市总体规划就将历史文化空间纳入管控体系，形成四区的主体功能管控结构。

要素视角下的用途管制，对象包括点、线、面多种形态。空间要素资源可分成城镇、农田等面状形态，江河、道路、交通等线状形态，历史文物、建筑物等点状形态。线状要素和面状要素进一步分解、认识，点、线、面又可表现为在空间用途上的兼容性和综合性。

对于“三区三线”管控体系，应当进行线状要素和点状要素的完善，才能形成更科学的管控体系。如区域重大基础设施通廊，在国土空间规划管控中应当进行预留，协调其与生态保护红线、永久基本农田等界线的空间关系，做好空间预留；如无法改变的江、河、湖、泊等自然空间要素，在空间管控中应当作为独立的要素进行表达，不应当将其简单地划入生态保护红线或其他区域内；如为了保持生物多样性和物种迁徙自然规律的生态廊道，也应当在空间管控中独立地以线性要素来表达，协调其与城镇集中建设区、永久基本农田等界线的空间关系。

04

云南省国土空间管治区划体系构建的建议

国土空间规划是国土空间治理能力和治理体系现代化的主要工作，建立统一行使国土空间的用途管制制度是国土空间规划的主要内容。

结合“集中+ 分治”的层级管控模式和“区域+ 要素”的用途管制体系的建设思路，提出云南省国土空间应当正视空间的层级特征，既要保障中央意志的有效传导，体现“集中”治理，也要上下结合，确保空间的有效管控，体现“分治”特征；既要以主体功能管控的方法，对全省国土空间各类功能进行科学布局，体现“区域”特征，也要抓住可实施性，对各要素进行管控，对空间用途进行科学规范，体现“要素”特征。

4.1 分层治理

按照“集中+ 分治”的层级管控模式，将全省国土空间以战略重要性为原则进行划分，可分为五个层级，分别对应“国—省—市县—镇—村”五级体系。

其中，落实国家战略的核心区域一般也是各类国家级的特殊政策区，如滇中城市群、滇中新区、各类国家级开发区、贸易口岸、保税区、国家公园、各类示范区等；结合省情，符合国家战略要求且有助于战略实施的其他重要空间和潜力空间属于省级，如省级园区、省级保护区、重要景区等；其他对市县发展起重要支撑作用的空间属于市县级，如重要城市、重要产业区、重要资源富集区等；剩余的区域也可以细分为镇级与村级，如当前的大理市环洱海区域，存在国家级经济开发区、大理度假区管委会、海东开发管委会、大理州政府、大理市政府、下关镇政府等多元的国土空间管理行政主体，国土空间管理交叉分割，需要在国土空间规划中运用“集中+ 分治”的思路，将空间管理事权进一步梳理。

同样，省级国土空间也需要进一步梳理和明确集中管控的区域，明确滇中新区、自贸区、各类省级开发区的省级管理事权，做到“谁编制、谁实施”“谁审批、谁监督”。以构建空间治理体系、提高治理效率、保障安全等原则，适时推进行政区划调整，进一步将权责主体落实到空间治理上。

从管控治理职责的角度看，国土空间管治可以分为省管控、市（州）管控、县管控、乡镇管控四个层级。

省级管控的重点是确保国家和省级战略的空间落地和监督实施，负责全省空间开发保护利用制度建设，确立适用于云南自然生态多元、地理位置沿边、民族文化多样和经济欠发达特征的空间控制区线体系，以流域、重要交通廊道、城市群和沿边贸易口岸区为主体，实施跨市县重要空间的统筹管理；

州市级管控的重点是对下辖县市的发展定位、行政辖区内跨县区的保护发展空间进行统筹，负责审定、审批县市国土空间治理方案和各类控制区线的划定；县级管控的重点是落实省、市要求，执行空间管控措施，建立“管得住、易管理、高效率”的空间管控区线体系，对重要的刚性界线进行定点设桩；

乡镇级管控的重点是针对农村居民点与其他空间要素进行协调管理，保障乡村振兴空间高质量发展。如对于开发区的管理，省政府也不可能“直插到底”，省级国土空间规划就需要明确管控职责、程序和上下传导的刚性要求等内容，确保分层治理有效运行和中央意志在空间治理上的落实。

4.2 底线管控

突出底线思维，以生态底线、粮食安全、建设空间安全等底线为主体，建立空间管治的底线系统，从国土空间供给侧推动国土空间保护开发利用方式的转型。

在省级层面，对生态红线、永久基本农田、城镇开发边界“三线”进行自上而下的划定。将生态功能极重要区域、生态环境极敏感区域以及实际的自然保护区、水源保护区等生态底线区域共同划入生态红线内；统筹考虑农业生产资源布局和条件，划定永久基本农田；按照资源环境承载能力和开发强度控制要求，将影响区域城镇体系发展的极重要战略区域划入城镇开发边界内，兼顾城镇发展、自然山水环境和功能优化的需要，形成“美丽国土空间”，科学、合理划定城镇开发边界。

“三线”共同形成省级国土空间底线管制的系统。经初步研究，确定全省生态红线占比不少于30.09%，永久基本农田占比不少于12.76%，城镇开发边界占比不大于1.8% 的底线指标，并进行市县统筹分解。

优化“上下联动”的工作方法，保障底线的精准落位。底线管控需要克服“自上而下”划定带来的管控策略刚性、弹性界限难把控和落地难的问题。自上而下划定的思路，并不代表划定工作职责只在上，“自上而下”的目标是确保战略的传导、落地，若市县能坚守目标原则，有效地“上下联动”，可以实现底线管控真正落地、可操作。

市县可以在省级划定的基础上，做好“加减法”，对生态红线进行正向优化，对城镇开发边界进行内向优化；同时也要做好“除法”，将生态红线和城镇开发边界、永久基本农田内部区域进行细化，分类施策，将生态红线和城镇开发边界按照划定的主体和实际需要进行分级管理（图6）。

图6 自上而下、上下联动的底线管控工作

4.3 功能引导

在国家生态、农业、城镇三类空间主体功能分类的基础上，进一步增加产业空间和旅游资源发展空间两类，在全省形成“3+X”的主体功能差异化政策体系（图7）。

图7 云南省“3+X”主导功能的国土空间规划图

云南地处我国西南边陲，与缅甸、老挝、越南接壤，位于中南半岛的北缘，是孟中印缅大通道和大湄公河次区域国际合作（GSM）等的重要组成部分。云南省国土空间规划需要考虑外向型经济和产业发展需求，科学统筹布局和合理预留空间，保障重大产业空间的落地。

同时，云南省还是旅游大省，旅游资源富集、类型丰富，结合多民族的文化，其国土空间也具有多元特征，省国土空间规划应当识别空间独特性，进行分区特色化引导。

生态空间突出生态补偿和生态考核机制；农业空间突出保障农业生产能力、农业现代化和乡村振兴发展措施和考核机制；城镇空间突出促进城市高质量发展、集约节约用地和以人民生产生活需求为重点的措施和考核机制；产业空间突出聚集面向东南亚、南亚的制造、金融、农产品、商贸和新兴产业的吸引力，以及优化营商环境的政策和提高产业总体质量的考核机制；旅游魅力发展空间突出打造世界一流旅游产品和制定旅游目的地政策和考核机制。

各地还可以根据自身的自然资源、民族特征、历史文化资源和区位等特色或优势，增设主体功能差异化政策区。

4.4 综合管治

按照“ 区域+ 要素” 用途管制体系的构建思路，在“三线”划定的基础上，结合云南省的特征，增加历史文化空间管控区和产业园区两条发展控制线，以及对内、对外联系重大交通基础设施的廊道网络，形成“3+1+X”的空间用途控制线体系，并按照部门空间管控职责进行细化，划定二级空间线（图8）。

图7 云南省“3+X”主导功能的国土空间规划图

云南省要建成面向东南亚、南亚的辐射中心，将会有大量的对内、对外联通的基础设施网络建设和外向型产业园区建设的需求，因此，应从全域角度提升管控要求，保障建设项目的科学选址和高效落地，促进土地集约节约利用，协调“城镇—交通—产业”间的关系，促进产城融合，强化交通精确供给，以满足服务居民、城市和产业发展的需求。

05

结语

省级行政单元担负着贯彻中央意志和落实国家战略的责任，同时也需要结合省情统筹协调省域生态空间的保护、恢复与修复，农业空间的振兴发展以及城镇空间的集约节约利用和高质量发展，表现为重要战略区域、底线空间管理和空间要素三个方面的统筹协调政策制定。

总结和借鉴过去四种省级空间治理实践经验，省级国土空间管制应当从空间管理层级的划分和空间要素的协调两个维度，建立新的“集中—分治”的区划管控模式。

建立现代化的国土空间管治区划体系是一项探索性、系统性的工作，本文仅从区划体系构建的模式和思路上，对空间的管理层级特征、主体功能与用途管制关系提出新体系构建的建议。

其中，对省级各部门空间事权的横向协调、各条控制线区划方法和实施政策的保障机制研究等，还有待进一步的深入探讨。

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